헌법 제 1조 제 2항은 왜 중요할까요?

강의에서 헌법 첫머리를 읽으면 “주권은 국민에게 있다”는 문장은 익숙한데, 주권이 정확히 무엇인지는 잠시 멈춰 생각하게 됩니다. 선거에서 한 표를 행사하는 일과 국가의 주인이 국민이라는 말은 어떻게 이어질까요. 헌법 제1조 제2항을 읽을 때는 문장 앞뒤에 놓인 제도까지 함께 보면 뜻이 분명해집니다.

주권이 국민에게 있다는 말

헌법 제1조 제2항은 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다”라고 규정합니다. 여기서 주권은 국가의 일을 최종적으로 결정할 권한이 어디에 있는지를 가리킵니다. 대통령이나 국회가 큰 권한을 행사하더라도 그 권한의 출발점은 국민이라는 뜻입니다. 바로 앞의 제1항은 “대한민국은 민주공화국이다”라고 밝힙니다. 두 항을 이어 읽으면 국가의 권력이 특정한 개인이나 집단의 소유물이 될 수 없다는 원칙이 드러납니다.

그렇다고 국민 한 사람이 자신이 원하는 정책을 곧바로 국가에 명령할 수 있다는 뜻은 아닙니다. 이 조항에서 말하는 국민은 주권의 주체인 국민 전체를 가리킵니다. 서로 다른 생각을 가진 사람들이 함께 사는 만큼, 국가의 결정에는 선거와 국회의 심의, 법률에 따른 집행 같은 절차가 필요합니다. “국민이 원한다”는 말만으로 누가 국민 전체의 뜻을 대표하는지 확정할 수 없는 이유도 여기에 있습니다.

1948년의 조문과 지금의 조문은 어떻게 다를까

국민주권이라는 문장이 1987년에 처음 등장한 것은 아닙니다. 국가법령정보센터에 실린 1948년 제헌헌법에는 제1조에 민주공화국, 제2조에 국민주권이 각각 적혀 있습니다. 지금 우리가 말하는 ‘헌법 제1조 제2항’은 두 내용을 한 조문 안에 둔 현행 헌법의 위치입니다. 오래전부터 같은 원칙을 선언해 왔지만, 그 원칙이 실제로 작동하는 방식은 시대에 따라 달라졌습니다.

1987년의 개헌 과정은 그 차이를 보여줍니다. 대통령을 국민이 직접 뽑도록 하라는 요구가 6월 민주항쟁으로 이어졌고, 대통령 직선제를 담은 개헌안이 마련됐습니다. 국가기록원 기록에 따르면 국회는 1987년 10월 12일 개헌안을 의결했고, 10월 27일 국민투표에서 확정됐습니다. 10월 29일 공포된 헌법은 부칙에 따라 1988년 2월 25일부터 시행됐습니다. 공포일과 시행일은 서로 다릅니다.

당시 국민투표의 규모도 기록으로 확인할 수 있습니다. 중앙선거관리위원회가 통보한 결과를 국가기록원이 공개한 자료에 따르면 투표율은 78.2%, 유효투표 가운데 찬성 비율은 93.1%였습니다. 숫자만으로 이후의 모든 정치적 선택에 동의가 있었다고 해석할 수는 없습니다. 다만 개헌안이 정해진 절차를 거쳐 국민투표로 확정됐다는 사실은 분명합니다.

국민의 권력은 어떤 길로 행사될까

가장 익숙한 길은 선거입니다. 헌법은 제24조에서 국민의 선거권을 규정하고, 대통령과 국회의원을 뽑는 방법을 다른 조항에서 구체화합니다. 국민은 대표를 선출하고, 대표는 정해진 임기 동안 법률과 정책을 결정합니다. 그래서 선거 결과는 국가기관이 권한을 행사하는 중요한 근거가 됩니다. 동시에 당선자가 이후에 내리는 모든 판단이 자동으로 국민 전체의 뜻과 같아지는 것은 아닙니다.

국민이 사안에 직접 표를 던지는 경우도 있습니다. 헌법 제130조 제2항은 개헌안을 국민투표에 부치도록 하고 있습니다. 1987년의 개헌 국민투표가 그 사례입니다. 헌법 제72조에는 대통령이 필요하다고 인정할 때 외교·국방·통일 등 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 부칠 수 있다는 규정도 있습니다. 다만 모든 정책을 국민투표로 결정하는 구조는 아닙니다. 헌법재판소 역시 우리 헌법이 대표를 통한 의사결정을 원칙으로 하면서 국민투표라는 직접 참여의 길을 두고 있다고 설명한 바 있습니다.

선거 사이에도 국민의 의사가 사라지는 것은 아닙니다. 헌법은 청원권과 표현의 자유, 집회·결사의 자유 등을 보장합니다. 시민이 법률안을 요구하거나 정책의 문제를 공개적으로 지적하는 일은 대표기관이 판단할 때 살펴야 할 의견을 드러냅니다. 다만 청원이나 집회가 곧바로 법률을 바꾸는 절차는 아닙니다. 어떤 권한을 가진 기관이 어떤 절차로 결정하는지까지 확인해야 실제 변화의 경로를 읽을 수 있습니다.

다수의 선택에도 경계가 있는 이유

“모든 권력은 국민으로부터 나온다”는 말은 다수의 지지를 얻은 기관이라면 무엇이든 할 수 있다는 허가가 아닙니다. 헌법은 국회가 법률을 만들고 정부가 이를 집행하며 법원이 재판하도록 권한을 나눕니다. 헌법 제37조 제2항은 국민의 자유와 권리를 법률로 제한할 수 있는 경우를 정하면서도 그 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 규정합니다. 국민에게서 나온 권력도 헌법이 정한 범위와 절차 안에서 행사돼야 한다는 뜻입니다.

가령 어떤 정책을 두고 “선거에서 이겼으니 바로 시행해야 한다”는 주장과 “충분히 더 논의해야 한다”는 주장이 맞설 수 있습니다. 선거를 통한 위임을 존중해야 한다는 점은 전자의 근거입니다. 법률의 내용과 집행 방식이 권리 보장에 맞는지 심의해야 한다는 점은 후자의 근거입니다. 어느 쪽이든 실제 판단에서는 공약의 내용, 필요한 법률, 국회의 의결, 기본권에 미치는 영향을 각각 확인해야 합니다. 지지율이나 구호 하나로 절차를 대신할 수는 없습니다.

그래서 저는 뉴스를 볼 때 누가 “국민의 뜻”을 말했는지보다 그 말이 어떤 절차와 권한에 연결되는지 먼저 확인합니다. 헌법 제1조 제2항은 국민에게 권력의 출발점을 돌려놓는 문장인 동시에, 그 권력을 맡은 기관이 계속 설명하고 책임져야 한다는 기준으로 읽힙니다.