헌법개정절차는 왜 국민투표까지 거칠까요?
강의에서 개헌 이야기가 나오면 가장 자주 듣는 질문이 있습니다. 국회가 찬성하면 헌법도 바뀌는 것 아니냐는 겁니다. 법률이라면 국회 의결이 중심이지만, 헌법개정절차에는 국민투표가 한 번 더 들어갑니다. 국가 운영의 기본 규칙을 바꾸는 일이기 때문입니다. 현행 헌법 제128조부터 제130조까지는 그 순서를 발의, 공고, 국회 의결, 국민투표, 공포로 정해 놓았습니다.
누가 개헌안을 낼 수 있을까요?
첫 단계는 ‘발의’입니다. 바꾸려는 조항과 내용을 담은 헌법개정안을 공식적으로 제안한다는 뜻이지요. 헌법 제128조에 따르면 국회 재적의원 과반수 또는 대통령이 발의할 수 있습니다. 재적의원은 그때 실제로 의원직을 가진 사람의 수입니다. 예를 들어 재적의원이 300명이라면 의원 151명 이상이 발의에 참여해야 합니다. 시민의 제안이나 여론조사 결과만으로 개정안이 곧바로 국회 표결에 올라가는 구조는 아닙니다.
대통령 임기를 바꾸는 안에는 별도의 제한도 있습니다. 임기를 늘리거나 중임 방식을 바꾸는 개헌은 제안 당시의 대통령에게 효력이 없습니다. 개정안이 통과되더라도 그 대통령의 재임 조건을 바꾸는 데 적용할 수 없다는 뜻입니다. 누가 개헌을 제안했는지에 따라 새 규칙의 적용 대상이 달라질 수 있으므로, 임기 관련 보도에서는 이 조항을 함께 확인할 필요가 있습니다.
공고와 국회 표결에는 어떤 기준이 있나요?
개정안이 제안되면 대통령은 20일 이상 공고해야 합니다. 공고는 개정할 내용을 국민에게 공개하는 절차입니다. 막연한 개헌 구상과 조문을 갖춘 개정안은 여기서 구별됩니다. 대통령이 발의했든 의원들이 발의했든 공고 단계는 거쳐야 합니다.
국회는 공고된 날부터 60일 이내에 개정안을 의결해야 합니다. 통과 기준은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성입니다. 재적의원이 300명인 경우를 가정하면 200명 이상이 찬성해야 합니다. 일반 법률안의 통상적인 의결 기준인 ‘재적의원 과반수 출석, 출석의원 과반수 찬성’보다 높습니다. 표결에 참석한 의원만을 기준으로 3분의 2를 계산하는 것도 아닙니다.
그래서 개헌 논의에서는 여야가 원칙적으로 필요성에 공감한다는 말과, 실제 조문에 필요한 표가 모였다는 말을 구분해야 합니다. 대통령제 운영 방식, 국회의 권한, 기본권 조항처럼 서로 다른 의제를 한 개정안에 담을지에 따라서도 동의하는 의원의 범위가 달라질 수 있습니다. 정치권의 합의 발표가 곧 국회 의결을 뜻하지는 않습니다.
국민투표에서는 찬성표만 많으면 될까요?
국회 문턱을 넘은 개정안은 의결 후 30일 이내에 국민투표에 부쳐야 합니다. 통과하려면 두 조건을 모두 충족해야 합니다. 국회의원 선거권자 과반수가 투표하고, 투표자 과반수가 찬성해야 합니다. 투표율과 찬성률을 따로 보는 셈이지요. 가령 선거권자가 1,000명이라면 적어도 501명이 투표해야 합니다. 501명이 투표했다면 그중 251명 이상이 찬성해야 합니다. 찬성률이 높아도 투표에 참여한 사람이 선거권자의 과반수에 못 미치면 개정안은 확정되지 않습니다.
국민투표에서 두 조건을 채우면 헌법개정이 확정되고 대통령은 즉시 공포해야 합니다. 공포는 확정된 내용을 공식적으로 알리는 행위입니다. 다만 공포일과 시행일은 구별해서 읽어야 합니다. 새 헌법이 언제부터 적용되는지는 개정안의 시행 규정을 확인해야 합니다.
1987년 개헌은 어떤 순서로 진행됐나요?
현행 헌법의 개정 과정을 보면 날짜의 의미가 분명해집니다. 국회기록원 기록상 1987년 헌법개정안은 9월 21일 공고됐고, 10월 12일 국회 본회의에서 재석 258명 중 찬성 254명으로 의결됐습니다. 10월 27일 국민투표를 거쳐 10월 29일 공포됐습니다. 시행일은 그보다 뒤인 1988년 2월 25일이었습니다. 국민투표에서는 약 2,003만 명이 투표했고 약 1,864만 명이 찬성했습니다.
당시 개정에는 대통령 직선제와 5년 단임제, 국정감사권 부활, 헌법재판소 설치 등이 담겼습니다. 1987년의 선택이 지금도 국가기관의 권한과 선거 규칙에 영향을 주는 이유입니다. 다만 당시의 높은 찬성률을 오늘 제안될 수 있는 개정안에 그대로 대입할 수는 없습니다. 개정하려는 조항과 그때의 사회적 합의가 다르기 때문입니다.
개헌 논의에서 쟁점이 되는 것은 절차의 문턱만이 아닙니다. 여러 제도를 함께 바꾸면 한 번에 폭넓은 변화를 추진할 수 있다는 의견이 있습니다. 반대로 의제가 많을수록 유권자가 각 조항에 대한 찬반을 하나의 투표로 표현해야 한다는 우려도 있습니다. 어느 방식이 적절한지는 실제 개정안의 내용과 설명 방식에 따라 판단이 달라질 수 있습니다. 저는 개헌 소식을 들을 때 먼저 바뀌는 조문, 적용 시점, 국회와 국민투표의 기준을 차례로 확인합니다. 그러면 정치적 구호보다 우리 생활에 적용될 규칙이 조금 더 선명하게 보입니다.
