대한민국 헌법 제 1조 1항 2항은 왜 중요할까요?

강의에서 헌법 제1조를 읽으면 많은 분이 첫 문장은 익숙한데 둘째 문장의 뜻은 막상 설명하기 어렵다고 말합니다. 뉴스에서도 두 문장을 자주 인용하지만, 어떤 제도와 연결되는지는 생략되는 경우가 많지요. 대한민국 헌법 제1조 1항과 2항은 국가가 어떤 형태인지, 국가 권력의 근거가 어디에 있는지를 차례로 밝힙니다.

두 항은 각각 무엇을 말할까요?

국가법령정보센터에 실린 현행 헌법 제1조 제1항은 ‘대한민국은 민주공화국이다’입니다. 제2항은 ‘대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다’입니다. 짧은 두 문장이지만 역할은 다릅니다. 1항은 국가의 기본 형태를, 2항은 권력의 주인과 출발점을 말합니다.

여기서 ‘주권’은 나라의 중요한 일을 결정하는 권한의 근원을 뜻합니다. ‘모든 권력’이라는 표현도 대통령이나 국회 어느 한 기관만 가리키지 않습니다. 법률을 만드는 일, 법을 집행하는 일, 분쟁을 재판하는 일처럼 국가가 행사하는 권한 전반을 포함해 읽어야 합니다. 그렇다고 국민 한 사람이 원할 때마다 국가기관에 명령할 수 있다는 뜻은 아닙니다. 실제 권한은 헌법과 법률이 정한 기관과 절차를 통해 행사됩니다.

‘민주공화국’은 어떤 나라일까요?

‘민주’는 국가 권력의 정당성이 국민에게서 나온다는 원칙과 연결됩니다. ‘공화국’은 국가를 특정 개인이나 가문의 사적 소유물로 보지 않는다는 뜻을 담고 있습니다. 함께 읽으면 공적인 권력이 국민을 근거로 세워지고, 정해진 제도 안에서 행사되어야 한다는 말입니다.

예를 들어 대통령이 선거에서 이겼더라도 헌법이 정한 권한 밖의 일을 마음대로 할 수는 없습니다. 국회 역시 선거로 구성되었다는 이유만으로 헌법상 기본권을 무시할 수 없습니다. 민주공화국의 운영에는 선출뿐 아니라 권한의 범위, 책임, 견제가 함께 들어갑니다.

그래서 ‘국민이 주인’이라는 말을 ‘다수의 뜻이면 언제나 가능하다’로 바꾸어 읽으면 곤란합니다. 다수결은 공동의 결정을 내리는 중요한 방식입니다. 동시에 헌법 제11조는 법 앞의 평등을, 제37조 제2항은 기본권을 제한하더라도 그 본질적인 내용을 침해할 수 없다는 기준을 둡니다. 선거에서 얻은 지지와 헌법이 허용하는 권한의 범위는 서로 구별해야 합니다.

이 문장은 언제 헌법에 들어왔을까요?

국가기록원 자료를 보면, 1948년 5월 10일 국회의원 선거가 치러졌고 같은 달 31일 제헌국회가 문을 열었습니다. 제헌국회는 7월 12일 헌법안을 의결했고, 헌법은 7월 17일 공포됐습니다. 당시에도 대한민국이 민주공화국이며 주권이 국민에게 있다는 원칙을 헌법 첫머리에 두었습니다. 다만 지금처럼 두 내용을 제1조의 1항과 2항으로 읽는 현행 조문 형식과 당시의 조문 배치는 구별할 필요가 있습니다.

그 뒤 헌법은 여러 차례 개정됐습니다. 현행 헌법은 1987년 10월 29일 공포된 제9차 개정 헌법으로, 1988년 2월 25일부터 시행됐습니다. 국가기록원은 이 개정 과정의 배경으로 1987년 6월 민주화항쟁과 대통령 직선제 요구를 기록합니다. 제1조의 문장 자체만큼 중요한 것은, 국민의 선택이 국가기관을 구성하는 방식에 어떻게 반영되는가였습니다.

제헌 당시에는 국회가 초대 대통령을 선출했습니다. 현행 헌법 제67조 제1항은 대통령을 국민의 보통·평등·직접·비밀선거로 선출하도록 규정합니다. ‘권력이 국민에게서 나온다’는 원칙은 유지되면서도, 그 원칙을 구현하는 구체적인 제도는 헌법의 변화에 따라 달라진 셈입니다.

뉴스를 읽을 때는 어디에 적용해 볼 수 있을까요?

먼저 선거를 떠올릴 수 있습니다. 헌법 제41조 제1항에 따라 국회는 국민이 선출한 의원들로 구성됩니다. 국민은 대표를 뽑고, 대표는 법률과 예산 등 공적인 일을 심의합니다. 선거 이후에도 대표에게 설명과 책임을 요구하는 일이 중요한 이유입니다. 다만 개별 정책마다 모든 국민이 직접 표결하는 제도라는 뜻은 아닙니다.

헌법 개정도 좋은 사례입니다. 현행 헌법은 개정안의 발의와 공고, 국회 의결을 거쳐 국민투표로 확정하는 절차를 둡니다. 국가의 기본 규칙을 바꾸는 데 국민의 판단을 직접 묻도록 한 것입니다. 동시에 발의부터 공포까지 여러 단계를 거치게 해, 일시적인 여론만으로 헌법 문구가 바뀌지 않도록 했습니다.

찬반이 갈리는 사안을 볼 때도 제1조는 출발점이 됩니다. 어떤 쪽은 다수의 선택을 신속히 정책에 반영해야 한다고 말할 수 있습니다. 다른 쪽은 그 과정에서 소수의 권리와 기관 간 견제가 지켜져야 한다고 강조할 수 있습니다. 두 주장은 각각 헌법의 다른 요소를 짚습니다. 실제 사안을 판단하려면 누가 권한을 행사했는지, 어떤 절차를 거쳤는지, 관련 기본권에 어떤 영향이 있는지까지 확인해야 합니다.

저는 헌법 제1조를 볼 때 ‘누가 이겼나’보다 ‘그 권한은 어디서 왔고 어디까지인가’를 먼저 묻게 됩니다. 두 문장은 특정 시기의 구호에 머무르지 않습니다. 선거, 입법, 행정, 재판을 지켜볼 때 반복해서 꺼내 볼 수 있는 기준입니다.