헌법 제1조 2항은 왜 권력의 출발점을 말할까요?
강의에서 헌법 제1조 2항을 읽으면 다들 문장은 익숙하다고 합니다. 그런데 ‘국민에게 주권이 있다’는 말이 실제 정치에서 무엇을 뜻하는지 묻는 순간, 대답은 조금씩 달라집니다. 조문은 짧지만 선거, 국회의 결정, 국민투표를 이해하는 출발점이 됩니다.
주권이 국민에게 있다는 말은 무엇일까요?
현행 헌법 제1조 제2항은 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다”라고 규정합니다. 여기서 주권은 국가의 일을 최종적으로 결정할 권한이 누구에게 있는가를 가리킵니다. 대통령, 국회, 법원 같은 국가기관은 각자 권한을 행사하지만, 그 권한의 출발점은 국민이라는 뜻이지요.
‘모든 권력’이라는 표현도 중요합니다. 선거로 뽑힌 사람만 국민과 연결된다는 뜻은 아닙니다. 법을 만드는 국회, 법을 집행하는 정부, 법에 따라 재판하는 법원 모두 헌법이 정한 권한 안에서 일합니다. 헌법 제7조가 공무원을 ‘국민 전체에 대한 봉사자’라고 규정한 것도 함께 읽어볼 만합니다. 어느 기관도 권한을 개인이나 특정 집단의 소유물처럼 다룰 수 없다는 원칙이 드러납니다.
다만 국민에게 주권이 있다는 말이 한 사람의 요구가 곧바로 국가의 결정이 된다는 뜻은 아닙니다. 국민 사이에도 의견은 다릅니다. 그래서 헌법은 누가, 어떤 절차를 거쳐, 어디까지 결정할 수 있는지를 나누어 정해 둡니다.
이 문장은 언제 지금의 제1조 2항이 됐을까요?
국민주권을 밝힌 문장은 1948년 7월 17일 공포된 제헌헌법에도 있었습니다. 당시에는 “대한민국은 민주공화국이다”가 제1조였고, 주권에 관한 문장은 별도의 제2조였습니다. 헌법재판소가 공개한 제·개정사 자료에서 이 조문을 확인할 수 있습니다. 지금처럼 제1조의 제1항과 제2항으로 나란히 놓인 형태는 이후 헌법 개정 과정에서 자리 잡았습니다.
조문의 위치만 보면 작은 변화처럼 보일 수 있습니다. 하지만 헌법의 첫머리에서 국가의 형태와 권력의 출처를 함께 밝히면 두 문장을 이어 읽게 됩니다. 대한민국이 민주공화국이라는 제1항 다음에, 그 나라의 주권자가 국민이라는 제2항이 오는 구조입니다.
헌법의 문장과 실제 제도가 언제나 같은 모습이었던 것은 아닙니다. 헌법재판소의 헌정사 자료에 따르면 대통령 선출 방식은 1948년 간선제에서 1952년 직선제로 바뀌었고, 그 뒤에도 여러 차례 달라졌습니다. 1987년 개헌에서는 대통령 직선제와 5년 단임제가 채택됐습니다. 현행 헌법은 1987년 10월 29일 공포됐고, 1988년 2월 25일부터 시행됐습니다. 같은 국민주권 원칙을 두고도 국민의 뜻을 제도에 반영하는 방식은 시기마다 달랐던 셈입니다.
국민의 뜻은 어떤 절차로 국가의 결정이 될까요?
가장 익숙한 통로는 선거입니다. 국민은 대통령과 국회의원을 선출하고, 선출된 사람은 헌법과 법률이 정한 권한으로 국가의 일을 결정합니다. 이를 대의제라고 부릅니다. 헌법재판소도 국민이 직접 선출한 대통령과 국회의원이 국민을 대신해 국가의사를 결정하는 방식을 헌법의 기본 구조로 설명합니다.
선거가 끝났다고 국민주권이 사라지는 것은 아닙니다. 국회의 공개된 심의와 표결, 정부에 대한 감시, 다음 선거에서의 평가는 대표가 권한을 어떻게 썼는지 확인하는 과정입니다. 대표에게 일을 맡긴다는 것과 대표가 어떤 결정이든 할 수 있다는 것은 다른 이야기입니다. 권한의 범위와 행사 절차는 헌법과 법률의 통제를 받습니다.
국민이 직접 결정하는 경우도 있습니다. 헌법 제130조는 헌법개정안이 국회를 통과한 뒤 국민투표를 거치도록 정합니다. 제72조는 대통령이 외교·국방·통일 등 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 부칠 수 있다고 규정합니다. 두 국민투표는 성격이 다릅니다. 헌법 개정에는 국민투표가 필요한 반면, 중요정책에 관한 국민투표는 헌법이 정한 대상과 절차 안에서 활용할 수 있는 방식입니다.
다수의 뜻이면 언제나 충분할까요?
국민주권을 이야기할 때 가장 어려운 지점입니다. 어떤 쪽은 다수의 뜻이 더 빠르고 분명하게 정책에 반영돼야 한다고 말합니다. 다른 쪽은 숙의와 견제 절차가 있어야 순간적인 여론이나 권력 집중으로부터 개인의 권리를 지킬 수 있다고 말합니다. 두 주장은 국민의 뜻을 존중해야 한다는 점에서는 같지만, 그 뜻을 확인하고 실행하는 방식에 무게를 달리 둡니다.
헌법은 이 긴장을 절차와 권리 규정으로 다룹니다. 제10조는 인간의 존엄과 가치를, 제11조는 법 앞의 평등을 규정합니다. 제37조 제2항은 필요한 경우 법률로 자유와 권리를 제한할 수 있도록 하면서도 그 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 못 박습니다. 다수의 지지를 받는 정책이라도 권리 제한의 근거와 범위를 따져야 하는 이유입니다.
뉴스에서 누군가 ‘국민의 뜻’을 말하면 저는 그 말 다음에 이어지는 절차를 봅니다. 어떤 국민의 의견을 어떻게 확인했는지, 결정할 권한은 어느 기관에 있는지, 반대하는 사람의 권리는 어떻게 다뤄지는지 말입니다. 헌법 제1조 2항은 국민을 내세운 주장에 힘을 실어주는 문장이면서, 그 주장이 헌법의 절차를 지키는지도 묻게 하는 문장이라고 생각합니다.
