온실가스 배출권 거래제는 어떻게 작동할까요?

강의에서 온실가스 배출권 거래제를 설명하면 “배출권을 사면 온실가스를 얼마든지 내보내도 되나요?”라는 질문이 자주 나옵니다. ‘거래’라는 말 때문에 배출량에 제한이 없는 제도처럼 들릴 수 있습니다. 그런데 출발점은 거래가 아니라 정부가 정하는 배출허용총량입니다.

배출권 한 장은 무엇을 뜻할까요?

배출권 한 장은 온실가스 1톤을 배출할 수 있는 권리입니다. 여러 온실가스의 영향을 이산화탄소 기준으로 환산해 ‘이산화탄소환산톤’으로 셉니다. 정부는 일정 기간에 허용할 총량을 정하고, 대상 기업에 배출권을 할당하거나 경매로 공급합니다. 기업은 한 해가 끝난 뒤 검증·인증된 실제 배출량만큼 배출권을 제출해야 합니다.

가령 한 기업이 배출권 100만 톤분을 확보했고 실제로 90만 톤을 배출했다면 10만 톤분이 남습니다. 반대로 110만 톤을 배출했다면 10만 톤분을 더 확보해야 합니다. 남는 기업은 팔고 부족한 기업은 사는 방식입니다. 기업마다 설비를 바꾸는 비용이 다르므로, 감축 비용이 비교적 낮은 곳은 더 줄여 배출권을 팔 수 있습니다. 다만 거래가 활발하다는 사실만으로 감축 성과를 판단할 수는 없습니다. 전체 허용량이 얼마나 줄었는지, 실제 배출량이 어떻게 변했는지도 함께 봐야 합니다.

누가 참여하고, 언제 시작됐을까요?

우리나라의 온실가스 배출권 거래제는 관련 법률 제정 뒤 2015년 1월 1일 시작됐습니다. 제1차 계획기간은 2015~2017년, 제2차는 2018~2020년, 제3차는 2021~2025년이었습니다. 현재 제4차 계획기간인 2026~2030년이 진행 중입니다.

모든 사업자가 직접 배출권을 거래하는 것은 아닙니다. 한국환경공단이 안내하는 지정 기준은 해당 기간의 온실가스 배출량이 연평균 12만 5천 톤 이상인 업체, 또는 연평균 2만 5천 톤 이상 배출하는 사업장을 하나 이상 보유한 업체입니다. 자발적으로 지정을 신청하는 경우도 있습니다. 대상에는 발전소뿐 아니라 산업·수송·건물 분야의 기업도 들어갑니다. 중소기업이나 가정은 배출권을 직접 제출하는 대상이 아니더라도 전기와 제품 가격을 통해 제도의 영향을 받을 수 있습니다.

제도가 커진 규모도 숫자로 확인할 수 있습니다. 기후행동 정책포털에 따르면 배출권 거래량은 2015년 566만 톤에서 2024년 1억 1,124만 톤으로 늘었습니다. 거래량 증가는 시장이 커졌다는 뜻이지, 그만큼 온실가스가 줄었다는 뜻은 아닙니다.

2026년부터 무엇이 달라졌을까요?

기후에너지환경부가 확정한 제4차 계획기간의 배출허용총량은 5년간 25억 3,730만 톤입니다. 이 안에는 시장 상황에 따라 공급을 조절하기 위해 정부가 보유하는 예비분도 포함됩니다. 2025년 12월에는 772개 업체에 5년간 23억 6,299만 톤의 배출권을 사전 할당했습니다. 앞의 숫자는 전체 허용총량이고 뒤의 숫자는 당시 기업별로 할당한 물량이어서 서로 같지 않습니다.

772개 업체 중 발전 부문은 59개, 발전 외 부문은 713개입니다. ‘무상할당’은 배출권을 비용 없이 받는 것이고, ‘유상할당’은 경매 등을 통해 비용을 내고 확보하는 것입니다. 발전 부문의 유상할당 비율은 2026년 15%에서 2027년 20%, 2028년 30%, 2029년 40%, 2030년 50%로 높아집니다. 발전 외 부문의 유상할당 비율은 15%지만, 철강·석유화학처럼 국제 경쟁과 탄소누출 위험을 고려한 업종은 전량 무상할당을 받을 수 있습니다. 따라서 ‘모든 기업이 2030년에 절반을 돈 주고 산다’고 이해하면 적용 대상을 잘못 짚은 셈입니다.

효과와 부담은 어떻게 함께 봐야 할까요?

이 제도를 지지하는 쪽은 배출허용총량을 줄이면 기업이 감축 설비에 투자할 이유가 생긴다고 봅니다. 배출권에 가격이 붙으면 배출을 줄였을 때 얻는 이익도 계산할 수 있습니다. 반면 기업의 비용이 늘어 전기요금이나 제품 가격에 반영될 수 있고, 감축 기술을 당장 적용하기 어려운 업종에는 부담이 크다는 지적도 있습니다. 그래서 무상할당의 범위와 감축 투자 지원을 두고 의견이 갈립니다.

가격이 지나치게 낮으면 배출을 줄일 유인이 약해질 수 있고, 급격히 오르면 기업의 비용 예측이 어려워질 수 있습니다. 정부가 제4차 계획기간에 시장안정화 예비분을 허용총량 안에 둔 배경도 이런 수급 변동과 관련이 있습니다. 앞으로의 성과는 배출권 가격 하나로 단정하기 어렵습니다. 실제 배출량, 허용총량의 감축 속도, 기업의 설비 투자와 비용 전가가 어떻게 나타나는지를 함께 확인해야 합니다. 저는 이 숫자들을 나란히 놓을 때 제도의 효과와 부담을 더 정확하게 이야기할 수 있다고 봅니다.