비례대표제 폐지, 정말 국회를 더 단순하게 만들까요?

얼마 전 강의가 끝난 뒤 한 수강생이 이렇게 물었습니다. “비례대표는 국민이 직접 찍은 사람도 아닌데, 그냥 없애면 안 되나요?” 사실 이 질문은 꽤 오래된 질문입니다. 선거 때마다 반복되고, 특히 위성정당 논란이 커진 뒤로는 더 자주 나옵니다. 그런데 비례대표제 폐지는 단순히 의석 몇 개를 없애는 문제가 아닙니다. 국회의 대표성을 어디에 둘 것인지, 지역 대표와 정당 득표를 어떻게 나눌 것인지의 문제입니다.

비례대표제는 무엇을 보완하려고 만든 제도일까요?

국회의원 선거는 크게 두 표로 나뉩니다. 하나는 우리 동네 후보에게 주는 표, 다른 하나는 정당에 주는 표입니다. 지역구 선거는 1등만 당선되는 방식입니다. 예를 들어 어느 지역에서 A후보가 42%, B후보가 39%, C후보가 19%를 얻으면 A후보만 국회의원이 됩니다. B와 C를 찍은 58%의 표는 의석으로 이어지지 않습니다. 이런 표를 흔히 사표라고 부릅니다.

비례대표제는 이 부분을 조금 보완하려는 장치입니다. 정당 득표율을 의석에 반영해 지역구에서 1등을 하지 못한 정치 세력이나 사회 집단도 국회에 들어올 길을 열어두는 겁니다. 여성, 장애인, 청년, 노동, 과학기술, 외교안보 같은 분야 인사가 지역구 조직 없이 의정 활동을 시작하는 통로가 되기도 했습니다.

중앙선거관리위원회 선거사 자료를 기준으로 2024년 4월 10일 제22대 국회의원선거는 전체 300석 가운데 지역구 254석, 비례대표 46석을 뽑았습니다. 비례대표 의석은 전체의 약 15.3%였습니다. 숫자로 보면 한국 국회에서 비례대표 비중은 크지 않은 편입니다.

왜 폐지 주장이 나올까요?

폐지론의 출발점은 대체로 세 가지입니다. 첫째, 유권자가 후보 개인을 직접 고르지 못한다는 불만입니다. 정당이 명부 순번을 정하고, 유권자는 정당에 투표합니다. 그래서 공천 과정이 불투명하면 “국민이 뽑았다”는 느낌이 약해집니다.

둘째, 위성정당 문제입니다. 2020년 제21대 총선부터 준연동형 비례대표제가 도입됐지만, 거대 정당들이 비례 의석 확보를 위해 별도 비례정당을 만들면서 제도 취지가 흔들렸다는 비판이 나왔습니다. 2024년 제22대 총선에서도 비례대표 46석은 국민의미래 18석, 더불어민주연합 14석, 조국혁신당 12석, 개혁신당 2석으로 배분됐습니다. 이 가운데 지역구 후보를 내지 않거나 사실상 비례 선거 중심으로 움직인 정당들이 큰 비중을 차지했습니다.

셋째, 책임성 논란입니다. 지역구 의원은 다음 선거에서 지역 유권자의 평가를 받습니다. 반면 비례대표 의원은 특정 지역구가 없습니다. 이 때문에 “누구에게 책임을 묻느냐”는 질문이 나옵니다. 폐지론자들은 차라리 모든 의원을 지역에서 직접 뽑으면 책임 소재가 더 분명해진다고 말합니다.

그렇다면 폐지하면 어떤 변화가 생길까요?

비례대표제를 완전히 없애면 가장 먼저 지역구 의석을 늘릴지, 전체 의원 수를 줄일지 결정해야 합니다. 현재와 같은 300석을 유지한다면 비례 의석 46석을 지역구로 바꾸는 방식이 됩니다. 반대로 46석을 없애면 국회의원 정수는 254명 수준으로 줄어듭니다. 두 선택은 효과가 다릅니다.

• 지역구를 늘리면 선거구를 다시 나눠야 합니다. 인구 기준, 시·군·구 경계, 농어촌 대표성 문제가 함께 움직입니다.
• 의원 수를 줄이면 국회 비용은 줄 수 있지만, 상임위원회 업무량과 전문성 확보 문제는 따로 생깁니다.
• 소수 정당과 신생 정당은 원내 진입이 더 어려워질 가능성이 큽니다.
• 정당 득표율과 실제 의석수 사이의 차이는 더 커질 수 있습니다.

특히 한국의 지역구 선거는 소선거구제입니다. 한 선거구에서 한 명만 뽑습니다. 이 방식은 정부 구성과 의회 운영을 비교적 단순하게 만들지만, 득표율보다 의석수가 크게 쏠릴 수 있습니다. 비례대표가 사라지면 이 쏠림을 완충할 장치도 함께 사라집니다.

유지하자는 쪽은 무엇을 걱정할까요?

유지론자들은 비례대표제가 부족하더라도 없애는 것보다 고치는 편이 낫다고 봅니다. 이유는 간단합니다. 지역구 선거만으로는 사회 전체의 다양한 의견이 의석으로 바뀌기 어렵기 때문입니다. 실제로 전국 득표율이 몇 퍼센트씩 나와도 지역구 1등을 하지 못하면 국회 의석은 0석이 될 수 있습니다.

또 하나는 전문성입니다. 모든 정책 분야가 지역 민원 중심으로만 움직이지는 않습니다. 연금, 기후, 산업 전환, 외교, 보건의료처럼 장기 검토가 필요한 의제는 지역구 정치와 다른 경로의 인재 충원이 필요하다는 주장이 있습니다. 물론 이 논거가 설득력을 얻으려면 정당의 명부 작성 과정이 공개적이고 검증 가능해야 합니다.

그래서 유지론 안에서도 현재 방식에 대한 비판은 적지 않습니다. 준연동형을 유지할지, 병립형으로 돌릴지, 권역별 비례대표제를 도입할지, 위성정당을 막는 규정을 둘지 의견이 갈립니다. 비례대표제 자체보다 실제 운영 방식이 논쟁의 중심에 서 있는 셈입니다.

폐지와 개편 사이에 놓인 선택지들

현실적인 선택지는 크게 네 갈래로 볼 수 있습니다. 첫째, 비례대표제를 폐지하고 전원 지역구제로 가는 방안입니다. 유권자 입장에서는 구조가 단순해집니다. 다만 정당 득표와 의석 비율의 차이가 커질 수 있습니다.

둘째, 병립형 비례대표제로 돌아가는 방안입니다. 지역구 의석과 비례 의석을 따로 계산합니다. 계산은 비교적 쉽지만, 지역구에서 강한 정당이 비례 의석도 별도로 가져갈 수 있어 비례성 개선 효과는 제한적입니다.

셋째, 준연동형을 유지하되 위성정당 방지 장치를 두는 방안입니다. 예를 들면 지역구 후보를 일정 비율 이상 낸 정당만 비례 의석 배분을 받을 수 있게 하자는 제안이 있습니다. 다만 이런 규정은 신생 정당의 진입 장벽이 될 수 있어 설계가 까다롭습니다.

넷째, 권역별 비례대표제를 도입하는 방안입니다. 전국 단일 명부가 아니라 권역별 명부를 두면 지역 대표성과 비례성을 함께 보완할 수 있다는 논리입니다. 독일식 제도와 자주 비교되지만, 한국에서는 의원 정수 확대 문제와 맞물려 정치적 합의가 쉽지 않았습니다.

단순한 구호보다 먼저 봐야 할 숫자

비례대표제 폐지는 듣기에는 선명합니다. 하지만 실제로는 선거구, 의원 정수, 정당 구조, 소수 의견 대표성까지 한꺼번에 바꾸는 일입니다. 폐지론이 말하는 공천 불신과 위성정당 문제는 분명 실제 문제입니다. 동시에 유지론이 말하는 사표 완화와 다양한 대표성도 가볍게 넘길 수 없습니다.

그래서 이 논의는 “찬성인가 반대인가”보다 “무엇을 줄이고 무엇을 남길 것인가”로 봐야 합니다. 유권자가 직접 고르는 느낌을 강화할 것인지, 정당 득표율을 의석에 더 반영할 것인지, 국회 전문성과 책임성을 어떤 방식으로 맞출 것인지가 이어지는 질문입니다. 선거제도는 늘 불완전합니다. 다만 어떤 불완전함을 감수할지 선택하는 과정이 정치의 수준을 보여줍니다.