비례대표제 위헌 논란, 왜 선거 때마다 다시 나올까요?

강의실에서 선거제 이야기를 꺼내면 가장 자주 나오는 반응이 있습니다. “비례대표는 국민이 직접 뽑는 건가요?”라는 질문입니다. 지역구 후보 이름에는 익숙한데, 비례대표 명부와 의석 계산 방식은 늘 한 박자 늦게 이해됩니다. 그런데 이 부분이 바로 ‘비례대표제 위헌’ 논란이 반복되는 지점입니다.

먼저 구분이 필요합니다. 비례대표제 자체가 헌법에 어긋난다는 뜻은 아닙니다. 대한민국 헌법은 국회의원 선거에서 선거구와 비례대표제, 그 밖의 선거 사항을 법률로 정하도록 두고 있습니다. 그래서 쟁점은 보통 “비례대표제라는 제도 자체”가 아니라, “어떤 방식으로 표를 의석으로 바꾸느냐”, “후보 선정과 선거운동 제한이 평등한가”, “유권자의 표가 왜곡되는가”에 놓입니다.

비례대표제는 무엇을 보완하려는 제도일까요?

지역구 선거는 한 선거구에서 가장 많이 득표한 후보가 당선되는 방식입니다. 이해하기 쉽고 책임 소재도 비교적 분명합니다. 다만 2등 이하 후보에게 간 표는 의석으로 이어지지 않는 경우가 많습니다. 이른바 사표 문제가 생깁니다.

비례대표제는 이 빈틈을 줄이기 위해 들어온 장치입니다. 유권자가 정당에 던진 표를 기준으로 의석을 나누면, 지역구에서 이기기 어려운 소수 정당이나 특정 의제를 내세운 정당도 국회에 들어갈 가능성이 커집니다. 장애, 노동, 청년, 여성, 과학기술, 외교안보 같은 분야 인물을 정당 명부로 배치할 수 있다는 점도 제도 취지로 설명됩니다.

2024년 4월 10일 치러진 제22대 국회의원선거를 기준으로 보면 국회의원 정수는 300명, 지역구는 254석, 비례대표는 46석이었습니다. 유권자는 지역구 후보에게 한 표, 비례대표 정당에 한 표를 행사했습니다. 중앙선거관리위원회 선거통계 기준으로 최종 투표율은 67.0%였습니다.

헌법재판소가 문제 삼았던 부분은 어디였을까요?

비례대표와 관련해 중요한 분기점은 2001년 7월 19일 헌법재판소 결정입니다. 당시에는 유권자가 지역구 후보에게 한 표만 던지고, 그 지역구 후보가 속한 정당의 득표를 기준으로 비례대표 의석을 배분하는 방식이 문제 됐습니다. 헌법재판소는 이런 방식이 유권자의 정당 지지 의사를 정확히 반영하지 못한다고 봤습니다.

쉽게 말하면 이렇습니다. 어떤 유권자는 지역구에서는 A당 후보가 낫다고 생각하지만, 비례대표 정당 투표가 따로 있었다면 B당을 찍었을 수 있습니다. 그런데 한 표를 지역구 후보 표이자 정당 지지 표처럼 처리하면 실제 의사와 다른 결과가 나올 수 있습니다. 이 결정 이후 국회의원 선거에서는 지역구 투표와 정당 투표를 나누는 1인 2표 방식이 자리 잡았습니다.

그래서 “비례대표제가 위헌이었다”라고 말하면 정확하지 않습니다. 그때 문제가 된 것은 비례대표 의석을 배분하는 데 쓰인 투표 방식이었습니다. 표현을 조금 엄밀하게 바꾸면, “지역구 후보 투표를 정당 지지로 간주해 비례대표 의석을 나누던 방식이 헌법상 선거 원칙에 어긋난다고 판단된 적이 있다”가 맞습니다.

준연동형 비례대표제는 왜 논란이 컸을까요?

2019년 12월 공직선거법 개정으로 제21대 총선부터 준연동형 비례대표제가 도입됐습니다. 이름이 어렵지만 구조는 비교적 단순합니다. 정당 득표율에 비해 지역구 의석이 부족한 정당에 비례대표 의석을 더 보태 주겠다는 방식입니다. 다만 완전한 연동형은 아니고, 부족분의 50%만 반영하는 방식이라 ‘준연동형’이라고 부릅니다.

2023년 7월 20일 헌법재판소는 준연동형 비례대표제 관련 공직선거법 조항에 대한 헌법소원에서 주요 청구를 기각했습니다. 헌법재판소는 정당투표 결과가 비례대표 의석으로 전환되는 방법이 법에 미리 정해져 있고, 투표 뒤에 누군가 임의로 바꾸는 구조가 아니므로 직접선거 원칙에 어긋난다고 보기 어렵다고 판단했습니다. 또 선거제도에는 입법자가 선택할 수 있는 폭이 있다고 봤습니다.

그런데 현실 정치에서는 다른 문제가 생겼습니다. 거대 정당들이 지역구 후보를 내는 본정당과 비례대표용 정당을 나누는 전략을 쓴 겁니다. 흔히 ‘위성정당’이라고 부르는 방식입니다. 2024년 제22대 총선에서도 국민의미래가 비례대표 18석, 더불어민주연합이 14석, 조국혁신당이 12석, 개혁신당이 2석을 얻었습니다. 비례대표 전체 46석 가운데 대부분이 지역구 후보를 내지 않았거나 별도 비례 전략을 쓴 정당에 돌아갔습니다.

이 대목에서 찬반 논거가 갈립니다.

• 위헌 또는 제도 훼손을 주장하는 쪽은 위성정당이 유권자의 정당 선택을 우회하게 만들고, 소수 정당의 진입 기회를 줄이며, 비례성을 높이겠다는 제도 취지를 약화한다고 봅니다.
• 반대로 신중론은 정당 설립과 선거 전략도 정치적 자유의 영역이고, 위성정당 문제가 있다고 해서 의석 배분 조항 자체를 곧바로 헌법 위반으로 볼 수는 없다고 말합니다.

2026년 결정은 제도 전체가 아니라 후보 활동 제한 문제였습니다

최근의 ‘비례대표 위헌’ 보도에서 또 하나 헷갈리기 쉬운 사건이 있습니다. 2026년 6월 24일 헌법재판소는 비례대표 국회의원 예비 후보자에게 선거사무소 설치를 허용하지 않는 공직선거법 조항에 대해 합헌 판단을 했습니다. 보도 시점은 2026년 6월 29일이었습니다.

흥미로운 점은 재판관 의견 분포입니다. 선거사무소 금지 조항은 합헌 3명, 위헌 취지 5명이었지만, 법률을 위헌으로 결정하려면 재판관 6명 이상의 찬성이 필요합니다. 그래서 주문상으로는 합헌 판단이 나온 겁니다. 비례대표 후보 지망자의 후원회 지정을 제한한 정치자금법 조항도 4대 4 의견으로 위헌 결정 정족수에 이르지 못했습니다.

이 사건도 비례대표제 자체의 존폐를 다툰 사건이라기보다, 비례대표 후보 지망자와 지역구 예비후보 사이의 선거운동·정치자금 기회 차이가 평등한가를 다툰 사건에 가깝습니다. 그래서 제목만 보고 “비례대표제가 위헌인가?”라고 받아들이면 쟁점이 흐려집니다.

앞으로의 쟁점은 세 가지로 압축됩니다

앞으로 선거제 논의는 크게 세 방향으로 갈 가능성이 있습니다. 첫째, 준연동형을 유지하되 위성정당을 막는 장치를 둘 것인가입니다. 예를 들어 지역구 후보를 내지 않는 정당의 비례대표 의석 배분을 제한할지 같은 문제가 나옵니다.

둘째, 병립형으로 되돌릴 것인가입니다. 병립형은 계산이 단순합니다. 비례대표 의석만 정당 득표율에 따라 나누면 됩니다. 다만 지역구에서 강한 거대 정당이 전체 의석에서 계속 유리해질 수 있다는 지적이 따라옵니다.

셋째, 비례대표 의석 규모를 늘릴 것인가입니다. 독일이나 뉴질랜드식 혼합형 제도와 비교할 때 한국의 비례대표 의석 비중은 낮은 편입니다. 300석 중 46석이면 약 15.3%입니다. 비례성을 높이려면 의석 구조 자체를 손봐야 한다는 주장이 여기서 나옵니다. 반대로 의원 정수 확대에 대한 국민적 거부감, 지역 대표성 약화 우려도 만만치 않습니다.

비례대표제를 둘러싼 헌법 논쟁은 단순히 법률 문장 몇 줄의 문제가 아닙니다. 표의 가치, 정당의 자유, 소수 의견의 대표성, 국회의 안정성이 한꺼번에 걸려 있습니다. 그래서 저는 이 사안을 볼 때 “위헌이냐 아니냐”라는 한 단어보다, 어떤 표가 어떤 계산을 거쳐 의석이 되는지 먼저 보자고 말합니다. 선거제도는 결국 유권자의 한 표가 국회 안에서 얼마나 투명하게 자리를 얻는가를 묻는 문제이기 때문입니다.