조례 제정 절차는 어디서 시작해 언제 효력이 생길까요?
동네 공공시설의 운영 시간이 바뀐다는 소식을 들으면 저는 먼저 조례를 찾아봅니다. 기사에는 ‘조례안 통과’라고 적혀 있어도, 그날부터 바로 적용되는 것은 아닐 수 있기 때문입니다. 조례 제정 절차를 따라가면 누가 제안했는지, 주민은 언제 의견을 낼 수 있는지, 실제 적용일은 언제인지 구분할 수 있습니다.
조례는 무엇을 정할 수 있을까요?
조례는 지방자치단체가 지역의 사무에 관해 만드는 규범입니다. 도서관 운영, 공공시설 이용, 지역 지원사업처럼 주민 생활에 가까운 내용이 여기에 담깁니다. 지방자치법 제28조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관한 조례를 만들 수 있습니다. 다만 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하고, 벌칙을 정하려면 법률의 위임이 있어야 합니다. 지역에서 필요하다는 이유만으로 무엇이든 조례에 넣을 수 있는 것은 아닙니다.
가령 공공시설의 이용 기준을 마련하려 한다면 먼저 그 시설이 해당 지방자치단체의 사무인지, 관련 법률이 어떤 범위를 정했는지 확인해야 합니다. 예산이 드는 사업이라면 시행에 필요한 비용과 재원도 따져야 합니다. 지방자치법은 지방자치단체장이 예산이나 기금의 조치가 필요한 의안을 제출할 때 비용추계서와 재원조달방안 자료를 붙이도록 규정합니다.
누가 조례안을 내고 주민은 언제 의견을 낼까요?
조례안을 의회에 내는 길은 크게 세 갈래입니다. 지방자치단체장이 제출하거나, 지방의회의원이 해당 지역 조례에서 정한 수 이상의 의원 찬성을 받아 발의할 수 있습니다. 위원회도 소관 업무에 관한 의안을 제출할 수 있습니다. 의원 발의에 필요한 인원을 전국 공통 숫자로 생각하기 쉬운데, 지방자치법은 그 수를 각 지방자치단체의 조례로 정하도록 합니다.
지방자치단체장이 만드는 안은 통상 초안을 마련하고 관련 부서 협의와 법령 검토를 거칩니다. 주민 의견을 듣는 대표적인 단계가 입법예고입니다. 행정절차법 제43조는 특별한 사정이 없으면 자치법규의 입법예고 기간을 20일 이상으로 정합니다. 예고문에는 제정 취지와 주요 내용, 의견을 낼 기간과 접수처 등이 담깁니다. 의견을 제출할 수 있다는 뜻이지, 접수된 의견이 모두 조문에 반영된다는 뜻은 아닙니다.
의회에서 심사하는 조례안에는 다른 기준이 있습니다. 지방자치법 제77조에 따라 지방의회는 심사 대상 조례안을 5일 이상 예고할 수 있습니다. 여기서 ‘할 수 있다’는 표현에 주목할 필요가 있습니다. 단체장 안의 입법예고 기간과 의회의 조례안 예고 기간을 같은 규칙으로 묶어 말하면 절차를 잘못 이해하게 됩니다. 실제 예고 여부와 의견 제출 방식은 해당 의회의 회의규칙과 공고문을 확인해야 합니다.
의회에서는 어떤 순서로 결정할까요?
조례안이 제출되면 의장은 소관 위원회에 안건을 회부합니다. 위원회는 제안 이유를 듣고 조문을 검토하며, 필요하면 수정안을 마련합니다. 이후 본회의에서 최종 의결합니다. 지방자치법상 일반적인 의결 요건은 재적의원 과반수 출석과 출석의원 과반수 찬성입니다. 재적의원과 출석의원의 기준이 다르므로 두 숫자를 함께 봐야 합니다.
예를 들어 재적의원이 20명이라면 일반 안건을 의결할 회의에는 적어도 11명이 출석해야 합니다. 그날 12명이 출석했다면 찬성은 적어도 7표가 필요합니다. 다만 재의결처럼 법에서 별도의 요건을 둔 경우에는 이 계산을 그대로 적용하지 않습니다. 또 위원회 심사를 마쳤다는 소식과 본회의에서 의결됐다는 소식도 서로 다른 단계입니다. 조례안의 처리 상황을 읽을 때는 어느 회의에서 어떤 내용으로 통과했는지 확인하는 편이 정확합니다.
의결 뒤 공포와 시행은 어떻게 다를까요?
본회의에서 의결된 조례안은 의결일부터 5일 이내에 지방자치단체장에게 이송됩니다. 단체장은 이송받은 날부터 20일 이내에 공포해야 합니다. 이의가 있다면 같은 기간에 이유를 붙여 의회에 재의를 요구할 수 있습니다. 재의 요구를 받은 의회가 재적의원 과반수 출석과 출석의원 3분의 2 이상 찬성으로 다시 같은 내용의 의결을 하면 조례로 확정됩니다.
재의 요구가 없더라도 단체장이 20일 안에 공포하지 않으면 조례안은 확정됩니다. 확정 뒤에도 단체장이 정해진 기간에 공포하지 않으면 의장이 공포하는 절차가 있습니다. 공포는 확정된 내용을 주민에게 공식적으로 알리는 단계입니다. 그리고 시행은 그 조례가 효력을 갖기 시작하는 시점입니다. 지방자치법 제32조는 특별한 규정이 없으면 공포한 날부터 20일이 지나 효력이 생긴다고 정합니다. 조례 자체에 별도의 시행일이 적혀 있다면 그 날짜를 먼저 봐야 합니다.
주민이 직접 제안을 시작할 수도 있을까요?
가능합니다. 주민조례발안법은 일정한 자격을 갖춘 주민이 조례의 제정·개정·폐지를 지방의회에 청구할 수 있도록 합니다. 대표자가 조례안을 마련하고 서명을 모아 청구하면, 의회는 서명의 유효성과 법정 요건을 확인합니다. 필요한 서명 수는 지역의 인구 규모에 따라 법에서 정한 범위 안에서 해당 지방자치단체의 조례로 정합니다. 따라서 다른 지역의 서명 기준을 그대로 가져오면 안 됩니다.
청구가 수리되면 지방의회 의장은 30일 이내에 주민청구조례안을 발의해야 합니다. 그렇다고 청구가 곧 제정을 뜻하지는 않습니다. 이후 위원회 심사와 본회의 의결을 거쳐야 합니다. 주민이 참여할 수 있는 문은 열려 있지만, 조례의 내용이 법령에 맞는지와 실제로 운영할 수 있는지는 의회에서 다시 검토합니다.
조례 관련 뉴스를 볼 때 저는 세 날짜를 따로 적습니다. 의견을 낼 수 있는 예고 기간, 의회가 의결한 날, 공포 뒤 실제 효력이 시작되는 날입니다. 여기에 적용 대상까지 확인하면 ‘통과됐다’는 한 문장보다 지역 생활에서 무엇이 언제 달라지는지 훨씬 분명하게 보입니다.
