유엔 상임이사국 거부권은 왜 한 표로 막을까요?
강의에서 유엔 안전보장이사회 표결을 보여드리면, 찬성이 압도적인데도 결의안이 통과되지 않았다는 대목에서 질문이 나옵니다. 15개 나라 가운데 14개 나라가 찬성했는데, 왜 한 나라의 반대로 멈췄을까요? 그 한 표가 상임이사국의 표라면 가능한 일입니다. 다만 모든 안건에 적용되는 규칙은 아닙니다.
거부권은 누구에게, 왜 주어졌을까요?
안전보장이사회는 국제 평화와 안전을 유지할 일차적 책임을 맡은 유엔 기구입니다. 현재 이사국은 15개국입니다. 중국·프랑스·러시아·영국·미국이 상임이사국이고, 나머지 10개국은 선거로 뽑히는 비상임이사국입니다. 각국의 표는 한 표씩이지만, 다섯 상임이사국에는 특정 결정이 채택되는 것을 막을 수 있는 권한이 있습니다. 이를 보통 거부권이라고 부릅니다.
배경은 유엔이 만들어진 1945년으로 거슬러 올라갑니다. 제2차 세계대전 뒤 새 국제기구를 설계하면서, 주요 강대국이 평화와 안전에 관한 결정에 계속 참여하도록 하는 구조가 마련됐습니다. 유엔 헌장은 1945년 6월 26일 서명됐고, 10월 24일 발효됐습니다. 당시 상임이사국 가운데 소련의 자리는 지금 러시아가 차지합니다.
이 제도는 처음부터 논쟁의 대상이었습니다. 실제로 첫 거부권은 유엔 출범 이듬해인 1946년 2월 16일 소련이 행사했습니다. 시리아와 레바논에서 외국 군대를 철수시키는 문제를 다룬 안전보장이사회 표결이었습니다. 거부권을 둘러싼 논의가 최근의 갈등에서 갑자기 생긴 것은 아니라는 뜻입니다.
상임이사국이 기권해도 결의안이 막힐까요?
표결 규칙을 보면 거부권의 범위가 분명해집니다. 유엔 헌장 제27조에 따라 안전보장이사회의 결정에는 기본적으로 15개국 중 적어도 9개국의 찬성이 필요합니다. 회의 진행과 같은 절차 문제는 찬성 9표로 결정할 수 있어 상임이사국의 반대표가 거부권으로 작동하지 않습니다. 반면 제재나 분쟁 대응처럼 절차 외의 문제에서는 찬성 9표를 얻더라도 상임이사국 한 곳이 반대표를 던지면 안건이 채택되지 않습니다.
여기서 반대와 기권은 다릅니다. 상임이사국이 기권하면 찬성한 것은 아니지만 거부권을 행사한 것도 아닙니다. 다른 나라들의 찬성이 9표 이상이면 결의안이 채택될 수 있습니다. 반대로 찬성이 8표뿐이라면 상임이사국이 반대하지 않아도 필요한 표를 얻지 못해 부결됩니다. 표결 결과를 볼 때는 ‘반대표가 있었는가’와 ‘찬성이 9표에 이르렀는가’를 함께 확인해야 합니다.
실제 사례가 있습니다. 2024년 6월 10일 가자지구 휴전 제안에 관한 안전보장이사회 결의 2735호는 찬성 14표, 러시아 기권 1표로 채택됐습니다. 러시아는 상임이사국이지만 기권했기 때문에 결의안이 막히지 않았습니다.
찬성 14표를 얻고도 채택되지 않은 사례는요?
같은 해 11월 20일에는 다른 결과가 나왔습니다. 가자지구에서 즉각적이고 조건 없는 항구적 휴전을 요구하고 인질 전원의 석방을 촉구하는 결의안 초안에 14개 이사국이 찬성했습니다. 미국이 반대표를 던져 초안은 채택되지 않았습니다. 유엔 안전보장이사회 회의 기록에는 찬성 14표, 반대 1표, 기권 0표로 남아 있습니다.
이 표결을 읽을 때도 초안의 문구와 각국의 설명을 구분할 필요가 있습니다. 미국 측은 휴전이 인질 석방과 연결돼야 지속될 수 있다는 취지로 반대 이유를 밝혔습니다. 초안을 제출한 이사국들은 인도주의적 상황에 대한 긴급 대응이 필요하다고 설명했습니다. 어느 쪽의 설명을 받아들이든, 확인되는 표결 사실은 같습니다. 찬성 14표만으로는 상임이사국의 반대표를 넘지 못했습니다.
거부권이 행사되면 유엔은 아무것도 못 할까요?
안전보장이사회에서 해당 초안이 채택되지 않았다는 뜻이지, 유엔의 모든 논의가 끝났다는 뜻은 아닙니다. 1950년 유엔 총회는 안보리가 상임이사국의 반대로 제 역할을 하지 못하는 상황에서 총회가 문제를 논의하고 회원국들에 공동 조치를 권고할 수 있도록 ‘평화를 위한 단결’ 결의를 채택했습니다. 총회의 권고는 안보리 결정을 그대로 대신하는 것은 아니지만, 다른 회원국들이 입장을 밝히고 행동을 논의하는 통로가 됩니다.
2022년에는 거부권이 행사된 뒤 원칙적으로 10근무일 안에 총회가 해당 사안을 토론하도록 하는 결의 76/262호도 채택됐습니다. 같은 사안으로 긴급 특별총회가 열리는 경우는 예외입니다. 이 절차 역시 거부권을 취소하지는 않습니다. 다만 왜 반대했는지 공개적으로 설명하고, 다른 회원국들이 의견을 밝힐 자리를 만듭니다.
거부권을 보는 시각은 갈립니다. 유지가 필요하다는 쪽은 강대국이 받아들이지 않을 결정을 강행하면 실제 이행이 더 어려워질 수 있다고 봅니다. 제한해야 한다는 쪽은 전쟁과 대규모 민간인 피해 앞에서 한 나라의 반대로 대응이 멈추는 구조를 문제 삼습니다. 다만 거부권 규칙 자체를 바꾸려면 유엔 헌장을 개정해야 합니다. 헌장 제108조에 따르면 총회 회원국 3분의 2의 찬성과 회원국 3분의 2의 비준이 필요하고, 비준국에는 상임이사국 다섯 나라가 모두 포함돼야 합니다.
그래서 뉴스에서 ‘거부권 행사’라는 말을 만나면 먼저 안건이 절차 문제인지, 찬성이 몇 표였는지, 상임이사국이 반대했는지 기권했는지를 봅니다. 그다음 초안의 내용과 각국이 밝힌 이유를 읽습니다. 같은 ‘부결’이라는 단어 뒤에도 서로 다른 표결 규칙과 외교적 선택이 들어 있기 때문입니다.
